Menimbang Bentuk Hukum Ideal Bagi Pokok-Pokok Haluan Negara (PPHN)

Jakarta PancarPOS | PPHN merupakan instrumen kebijakan strategis yang dirancang untuk memberikan arah pembangunan nasional yang berkesinambungan. Sejak dihapuskannya Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) pasca-amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945), Indonesia menghadapi tantangan dalam memastikan kesinambungan pembangunan di tengah dinamika politik yang berubah setiap periode pemerintahan.

Ketidakhadiran haluan negara yang mengikat telah menimbulkan berbagai persoalan, seperti perbedaan visi dan misi antarperiode pemerintahan, inkonsistensi dalam kebijakan pembangunan, serta ketidakseimbangan dalam perencanaan pembangunan nasional dan daerah. Oleh karena itu, muncul gagasan untuk merumuskan kembali PPHN dengan bentuk hukum yang tepat agar dapat menjadi acuan bagi pemerintahan dalam menyusun kebijakan pembangunan nasional.

Dalam merancang PPHN, salah satu aspek utama yang perlu ditentukan adalah bentuk hukumnya. Bentuk hukum PPHN akan menentukan kekuatan normatif dan daya ikatnya terhadap penyelenggara negara. Beberapa alternatif bentuk hukum yang menjadi perdebatan meliputi:

1. Diatur dalam UUD NRI 1945, sehingga memiliki kekuatan hukum tertinggi dan mengikat seluruh lembaga negara.
2. Diatur melalui Ketetapan MPR, yang memiliki kedudukan lebih tinggi dibandingkan undang-undang tetapi lebih fleksibel dibandingkan konstitusi.

Irlandia adalah memberikan arah bagi kebijakan sosial dan ekonomi tanpa membatasi fleksibilitas pemerintahan dalam menjalankan programnya. Selain itu, prinsip-prinsip dalam DPSP Irlandia tetap menjadi dasar bagi pembentukan kebijakan jangka panjang. Namun, kekurangannya adalah karena tidak memiliki kekuatan hukum yang mengikat, DPSP tidak dapat dijadikan dasar untuk menggugat kebijakan yang dianggap bertentangan dengan prinsip-prinsip tersebut.

Implikasi dan pilihan bentuk hukum PPHN

Setiap pilihan bentuk hukum PPHN memiliki implikasi yang berbeda terhadap stabilitas sistem pemerintahan, kesinambungan pembangunan, serta keseimbangan antara kekuasaan eksekutif dan legislatif dalam proses perumusan kebijakan. Oleh karena itu, kajian yang mendalam perlu dilakukan untuk menentukan bentuk hukum yang paling sesuai bagi Indonesia.

Kajian tersebut dapat dilakukan melalui perbandingan dengan negara lain yang menerapkan DPSP, seperti India dan Irlandia, serta analisis dari sudut pandang teori hukum. Dengan demikian, PPHN dapat dirancang secara optimal untuk menjadi instrumen yang efektif dalam mengarahkan pembangunan nasional yang berkesinambungan, tanpa mengurangi fleksibilitas pemerintahan dalam merespons dinamika sosial, ekonomi, dan politik yang berkembang.

1. Teori Hierarki Norma Hukum (Hans Kelsen)Teori ini menyatakan bahwa hukum memiliki hierarki, di mana norma yang lebih rendah harus tunduk pada norma yang lebih tinggi (stufenbau des rechts). Dalam konteks PPHN, ini berarti:

   a. Jika PPHN diatur dalam UUD NRI 1945, maka ia menjadi norma tertinggi setelah konstitusi dan mengikat semua regulasi di bawahnya.
   b. Jika PPHN diatur melalui Ketetapan MPR, maka ia berada di bawah UUD tetapi di atas Undang-Undang.
   c. Jika PPHN diatur dalam Undang-Undang, maka ia bisa lebih fleksibel tetapi berisiko berubah setiap periode pemerintahan.

   Implikasi:
   a. Ketetapan MPR atau UUD lebih kuat secara hukum dibandingkan Undang-Undang.
   b. Undang-Undang lebih fleksibel, tetapi bisa berubah sesuai dinamika politik.

2. Teori Konstitusionalisme (Carl Schmitt dan John Locke)Carl Schmitt menyatakan bahwa konstitusi seharusnya tidak hanya berisi aturan prosedural, tetapi juga nilai-nilai fundamental negara. Sementara itu, John Locke menekankan bahwa hukum harus membatasi kekuasaan eksekutif agar tidak bertindak sewenang-wenang.

   Jika PPHN diatur dalam konstitusi atau Ketetapan MPR, maka PPHN menjadi instrumen pengarah kebijakan tanpa melanggar prinsip demokrasi. Ini juga menghindari kemungkinan bahwa setiap pemerintahan merumuskan kebijakan pembangunan tanpa kesinambungan.

   Implikasi:
   a. Jika diatur dalam UUD atau Ketetapan MPR, maka PPHN menjadi panduan strategis yang bersifat tetap.
   b. Jika diatur dalam Undang-Undang, maka PPHN tetap dapat menjadi pedoman kebijakan, tetapi dengan risiko perubahan sesuai dinamika politik pemerintahan yang berkuasa.

Jika PPHN hanya dibuat dalam bentuk Undang-Undang, ada risiko bahwa kebijakan pembangunan bisa berubah drastis sesuai dengan pergantian pemerintahan. Oleh karena itu, Ketetapan MPR atau konstitusi akan lebih sesuai untuk memastikan kesinambungan pembangunan nasional.

Implikasi:
a. PPHN dalam UUD atau Ketetapan MPR memastikan adanya arah kebijakan yang tetap, tetapi tetap bisa dikembangkan melalui aturan teknis.
b. PPHN dalam Undang-Undang lebih fleksibel, tetapi berisiko kehilangan arah karena bisa diubah oleh pemerintahan yang berbeda.

5. Teori Demokrasi Permusyawaratan (Soepomo dan Bung Hatta)Soepomo menekankan konsep negara integralistik, di mana demokrasi didasarkan pada musyawarah dan mufakat. Sementara itu, Bung Hatta menekankan bahwa demokrasi Indonesia harus berbasis pada kesejahteraan rakyat dan tidak hanya mengandalkan pemilihan umum.

   Jika PPHN diletakkan dalam Ketetapan MPR, maka ini sesuai dengan konsep demokrasi permusyawaratan karena MPR sebagai lembaga perwakilan memiliki kewenangan untuk menetapkan arahan pembangunan jangka panjang.

   Implikasi:
   a. PPHN dalam Ketetapan MPR akan memastikan bahwa pembangunan nasional tidak bergantung pada siklus elektoral, tetapi tetap mempertimbangkan musyawarah nasional.
   b. Jika hanya diatur dalam Undang-Undang, ada risiko bahwa kebijakan pembangunan akan ditentukan hanya berdasarkan kepentingan eksekutif dan bukan hasil musyawarah nasional.

Pilihan terhadap bentuk hukum PPHN

Berdasarkan komparasi PPHN di negara lain dan teori-teori hukum, dapat ditarik kesimpulan bahwa bentuk hukum ideal untuk PPHN adalah Ketetapan MPR, karena:

1. Lebih kuat dibanding Undang-Undang, tetapi tetap fleksibel dibanding UUD.
2. Menjaga keseimbangan dalam sistem presidensial.
3. Memastikan kebijakan pembangunan nasional tidak berubah drastis setiap pergantian pemerintahan.
4. Sesuai dengan sistem demokrasi permusyawaratan yang dianut Indonesia.

Selanjutnya, untuk menghidupkan kembali PPHN, harus dilakukan amandemen terbatas UUD 1945. Mengapa amandemen diperlukan? Karena putusan MK Nomor 66/PUU-XXI/2023 menetapkan bahwa MPR tidak dapat menyusun Ketetapan yang bersifat regeling.

Penyempurnaan yang perlu dilakukan mencakup kedudukan MPR sebagai representasi seluruh rakyat Indonesia. Oleh karena itu, sudah menjadi suatu keharusan bagi MPR untuk diberikan kembali kewenangannya dalam membentuk PPHN sebagai pedoman arah pembangunan nasional yang berlandaskan nilai-nilai Pancasila.

Amandemen kelima UUD 1945 secara terbatas dilakukan untuk:

1. Menambah wewenang MPR dalam membentuk PPHN, khususnya dalam Pasal 3 UUD 1945.
2. Menetapkan bab khusus tentang PPHN, yang merangkum pasal-pasal dalam UUD 1945 yang bersifat directive.
3. Mengubah aturan tambahan UUD 1945 untuk menegaskan kedudukan Ketetapan MPR sebagai instrumen administratif dalam menetapkan PPHN.

Ketetapan MPR tentang PPHN tidak perlu lagi dipahami sebagai “ketetapan” dalam bentuk produk regulasi, tetapi cukup sebagai produk administrasi, sehingga tidak menimbulkan kesalahpahaman di masa yang akan datang.

Implikasi penerapan PPHN

Penerapan PPHN dalam sistem hukum Indonesia harus mencerminkan kepentingan masyarakat luas, bukan hanya kepentingan elite politik. Oleh karena itu, mekanisme penyusunannya harus melibatkan partisipasi publik, akademisi, dan pemangku kepentingan lainnya agar kebijakan yang dihasilkan benar-benar mencerminkan kebutuhan nasional.

Keberadaan PPHN menjadi penting karena dapat menjamin arah pembangunan nasional tetap konsisten meskipun terjadi pergantian pemerintahan. Tanpa adanya PPHN yang kuat, setiap pemerintahan berpotensi mengubah kebijakan pembangunan secara drastis sesuai dengan kepentingan politik masing-masing. Oleh sebab itu, upaya menghidupkan kembali PPHN melalui amandemen UUD 1945 menjadi langkah strategis untuk memastikan pembangunan nasional yang berkesinambungan.

Dalam penerapannya, PPHN juga harus memiliki mekanisme akuntabilitas yang jelas bagi lembaga negara agar tetap konsisten menjalankan kebijakan yang telah ditetapkan. Jika PPHN hanya bersifat sebagai pedoman tanpa konsekuensi hukum yang tegas, maka ada risiko bahwa lembaga negara tidak akan merasa terikat dalam implementasinya.

Dari sudut pandang politik dan hukum, pilihan bentuk hukum PPHN akan berpengaruh terhadap stabilitas pemerintahan. Bentuk hukum yang terlalu fleksibel, seperti Undang-Undang, bisa menyebabkan perubahan kebijakan yang terlalu dinamis dan kurang stabil. Sebaliknya, bentuk hukum yang terlalu kaku juga dapat menghambat adaptasi terhadap dinamika nasional dan global. Oleh karena itu, pemilihan bentuk hukum yang tepat harus mempertimbangkan keseimbangan antara fleksibilitas dan stabilitas.

Dengan mempertimbangkan semua aspek ini, PPHN diharapkan dapat menjadi instrumen yang efektif dalam memastikan kesinambungan pembangunan nasional tanpa mengorbankan stabilitas politik dan sistem ketatanegaraan Indonesia. ***

Oleh: Dr. I Wayan Sudirta, SH., MH.
(Anggota Badan Pengkajian MPR Fraksi PDI-Perjuangan)